De handel in visvangstrechten in Nederland
De pragmatische maar primitieve werking van een milieumarkt
Marktconform milieubeleid
https://esb.nu/wp-content/uploads/2022/11/editie_pdfs_1988_0109_tcm445-259323.pdf
Bron
Ellen W.J. Hoefnagel studeerde Culturele Antropologie en is als AIO verbonden aan de interfacultaire vakgroep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Leiden, Wassenaarseweg 52,2333 AK Leiden. Tel. 071-273888.
https://ugp.rug.nl/beleidmaatschappij/article/download/26826/24262/
Samenvatting
Het recht te mogen vissen op tong en schol bleek vanaf een zeker moment een (stijgende) economische waarde te vertegenwoordigen. In dit artikel worden de sociaaleconomische en milieu-effecten van de spontaan in praktijk gebrachte handel in vangstrechten van tong en schol onderzocht. Dit gebeurt door deze handel in verband te brengen met ideeën over een marktconform milieubeleid, met name met het idee van de zogenoemde vergunningenmarkt. De opzet van een vergunningenmarkt is milieubelastend gedrag te beperken via het marktmechanisme. De werking van de markt zou dan in de plaats kunnen treden van overheidsregelgeving. In de slotparagraaf wordt ingegaan op de vraag of een milieumarkt, waar de handel in vangstrechten model voor staat, de taak van de overheid over kan nemen.
https://nos.nl/artikel/2530894-voor-het-eerst-in-eu-meer-stroom-uit-zon-en-wind-dan-uit-fossiele-brandstoffen
https://nos.nl/artikel/2531220-shell-maakt-meer-winst-dan-vorig-jaar-ondanks-dalende-gasprijs
WOO-verzoek indienen https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-economische-zaken/contact/woo-verzoek-indienen
1. Inleiding
Soms treden er in de werkelijkheid spontaan verschijnselen op waar theoretici nog slechts van dromen. Dit artikel gaat over zo’n spontane ontwikkeling en poogt inzicht te verschaffen in de werking van een onverwacht in praktijk gebrachte milieu-economische theorie. Tijdens onderzoek naar effecten van het visserijbeleid op de beroepsgroep vissers stuitte ik op het verschijnsel vangstrechthandel.
Deze handel in het recht op tong en schol te mogen vissen deed mij sterk denken aan een milieumarkt, met name aan een vergunningenmarkt. Het idee van een vergunningenmarkt als beleidsinstrument om milieubelastende activiteiten te beperken wordt vooral betrokken op de uitstoot van vervuilende stoffen. Men redeneert hierbij als volgt. Boven een zeker niveau van schadelijke toevoegingen wordt de kwaliteit van het milieu bedreigd.
Wanneer bepaald kan worden wat de maximaal toelaatbare hoeveelheid vervuiling is, kan deze hoeveelheid verdeeld worden in rechten om te mogen vervuilen, waarbij niet meer vervuild mag worden dan er rechten ofwel vergunningen verstrekt zijn. Vergunningen om te vervuilen vertegenwoordigen een economische waarde: vervuilen kost geld. Ondernemers maken vervolgens afwegingen of en in welke mate vervuilen economisch rendabel is. Ook vormen de kosten die gepaard gaan met vervuilen een prikkel tot de ontwikkeling en toepassing van milieuvriendelijker technologieën. De vervuilingsrechten zouden verhandelbaar moeten zijn. Economisch inefficiënte bedrijven kunnen overwegen hun bedrijf te sluiten en hun vervuilingsrechten te gelde te maken. Hoewel een vergunningenmarkt meestal in verband wordt gebracht met vervuiling, ga ik er in dit artikel vanuit dat de handel in visvangstrechten te vergelijken is met een vergunningenmarkt. Vervuiling houdt de toevoeging van schadelijke stoffen aan het milieu in. Het kan ook schadelijk zijn bepaalde stoffen aan het milieu te onttrekken. Water bij voorbeeld. In een gebied waar water schaars is, kan door onverstandig gebruik droogte ontstaan. Het te veel onttrekken van vis aan de visvoorraad tast het zelfvernieuwend vermogen van de visstand aan. Ter voorkoming van dergelijke milieuschade worden er overal beheerssystemen toegepast om de visstand te beschermen. Zo ook voor de Europese gemeenschappelijke visgronden: er is een maximum aan de hoeveelheid visvangst gesteld. In principe maakt het voor de discussie over de milieu-effecten van een vergunningenmarkt niet uit of het milieu mogelijk schade toegebracht wordt door toevoeging of door onttrekking van stoffen. In beide gevallen wordt een ‘plafond’ gesteld. In het ene geval aan de hoeveelheid uitstoot en in het andere aan de mate van onttrekking. De handel in vervuilingsrechten is nog niet op gang gekomen in Nederland. De econoom Nentjes houdt bij voorbeeld al geruime tijd pleidooien voor verhandelbare vervuilingsrechten, door hem ook wel milieuverbruiksrechten genoemd (1988). Over de werking van deze verhandelbaarheid van milieuverbruiksrechten is dus slechts getheoretiseerd. Künneke (1992) brengt quotering van vis door de EG in verband met de milieu-economische theorie van Coase, waarin ook gesteld wordt dat negatieve externe effecten bij de productie van goederen (vervuiling en dergelijke) in de hand kunnen worden gehouden via marktmechanismen in plaats van door overheidsregulering. Künneke stelt dat beleidsterreinen waarbinnen reeds met quoteringen wordt gewerkt, geschikt zijn om milieu-economische theorieën toe te passen. Voorwaarde is dan echter wel dat quota geïndividualiseerd en verhandelbaar gemaakt worden (1992, 198). Visquota van tong en schol zijn vanaf 1977 geïndividualiseerd en ‘overdraagbaar’, en sinds 1985 officieel vrij verhandelbaar. Dit biedt dus een uitnemende gelegenheid te onderzoeken wat de werking van de handel in milieuverbruiksrechten in de praktijk is. In het vervolg van dit artikel wil ik de sociale en bedrijfseconomische effecten van de handel in vangstrechten voor de ondernemers en de effecten ervan op het milieu in casu de visstand van schol en tong onderzoeken, waarbij zoals gezegd de vangstrechtenhandel model staat voor het idee van een vergunningenmarkt voor milieubelastende activiteiten. Mijn ruimere vraag is in hoeverre een dergelijke markt een bijdrage kan leveren aan milieubeheer en of de markt in de plaats van overheidsregelgeving kan treden.
De quotering in vergelijking met de instelling van een vergunningen markt Voor de noordelijke Atlantische Oceaan bestaat sinds 1975 een ‘Total Allowable Catch’ (TAC) per vissoort en visgebied.
De grootte van de TAC’s wordt ieder jaar opnieuw bepaald op basis van biologische adviezen van de International Council of the Explorations of the Seas (ICES) en politieke besluit vorming, sinds 1977 via de Raad van Visserijministers. Het ‘plafond’ is dus flexibel. De EG krijgt ook haar TAC en verdeelt deze onder haar lidstaten. Iedere (Atlantische kust)lidstaat krijgt een deel van de visvoorraad uit de ‘Eurozee’ te bevissen. Het Nederlandse quotum voor tong bestaat uit 75% van de Noordzeetong-TAC en voor schol is dit 38% van de Noordzee-TAC. Lidstaten hebben de vrijheid zelf te bepalen hoe en met welke snelheid hun deel opgevist wordt, zolang het nationale quotum maar niet overschreden wordt. Als het nationale quotum vol is, mag er niet meer gevist worden. Voor het instellen van een vergunningenmarkt moet een aantal basisafspraken gemaakt worden ten aanzien van: (a) wie het recht hebben het milieu te belasten, (b) het tijdstip waarop de vergunningenmarkt start, en (c) regels voor de verhandelbaarheid van het recht (naar Peeters 1992,80-87). Wat betreft de punten (a) en (b): Een recht of vergunning is een van overheidswege verkregen toestemming om een handeling te verrichten die zonder die toestemming wettelijk verboden is. Het zal dan duidelijk moeten zijn welke vorm van milieubelasting onder welke voorwaarden en omstandigheden is toegestaan. Ook moet de geldigheidsduur van het recht worden vastgesteld. De vergunningenmarkt zal door de overheid moeten worden gestart door de vervuilingsrechten te verdelen over de vervuilers, door middel van verkoop of door de rechten gratis te verdelen op grond van administratieve criteria. Dit is als volgt geregeld bij de quotering van tong en schol in Nederland. In 1977 is het nationale quotum tong en schol op basis van historische vis prestaties en vangstcapaciteit (aantal pk’s van de schepen) gratis onder de individuele visserijbedrijven verdeeld. Dit is het zogeheten ‘grandfathering’ verdelingssysteem (Peeters 1992,84; Bressers 1985).4 In de per schip afgegeven tong- en scholdocumenten (vergunningen) is de gedurende een zeker tijdvak maximaal te vangen hoeveelheid vis vastgelegd. Voor latere regelingen is dit historische quotum steeds uitgangspunt geweest. Formeel wordt de regeling jaarlijks neergeleding zogenoemde‘Beschikkingen voorlopige regeling vangstbeperking’, onder nadere aanduiding van het jaar waarop de regeling betrekking heeft. Het EG-visserijbeleid werd vastgelegd voor successievelijk de perioden 1977-1983, 1983-1993 en nu opnieuw voor 10 jaar tot 2003.5 Samengevat is de duur van het vangstrecht minimaal een jaar, met een verwachting voor 10 jaar, en bestaat er dus onzekerheid over de duur van het visrecht op de langere termijn. Wat betreft (c), de verhandelbaarheid van het recht, geldt dat het mogelijk is quotum over te dragen van de ene visser naar de andere, van vader op zoon bij voorbeeld. Maar ook bij bedrijfsbeëindiging kan een visser zijn quotum ‘overdragen’ aan een andere visser, mits die visser al een pk-licentie en een tongen scholdocument heeft. Indien een visser vanwege bij voorbeeld een scheepsreparatie zijn quotum niet vol kan vissen in een jaar, mag hij dat deel niet het volgende jaar opvissen. Hij kan gedurende dat jaar het overschietende deel wel tijdelijk overdragen (verhuren) aan een collega. Vissers zijn de vangstrechten in de loop der tijd als hun persoonlijk eigendom gaan beschouwen; wanneer een visser besluit zijn bedrijf te beëindigen, biedt hij niet alleen zijn schip te koop aan, maar ook zijn vangstrechten. Vangstrechten zijn verhandelbaar geworden. Vissers hebben hiermee een milieu-economische theorie spontaan in praktijk gebracht. Deze transacties moeten wel door het Ministerie worden goedgekeurd en geregistreerd om vervolgens controle hierop mogelijk te maken (Salz 1991,104). Samengevat kan gesteld worden dat de overdracht van vangstrechten voldoet aan een aantal kernelementen van een vergunningenmarkt. Alleen vissers met schol- en tongvangstrechten hebben het recht op deze vissoorten te vissen. De verdeling van de rechten is geschied volgens het ‘grandfathering’-principe. De voorwaarden en omstandigheden van vangstbeperking zijn duidelijk vastgelegd, namelijk door middel van de jaarlijkse TAC’s per vissoort en visgebied. De rechten zijn overdraagbaar. De duur van het recht is voor de korte termijn - één jaar - zeker, en voor de lange termijn onzeker. De rol van de overheid bij deze regelingen is overduidelijk: zij bepaalt jaarlijks in EG-verband, namelijk in de Raad van Visserijministers, de TAC’s op basis van de adviezen van de ICES. Een bijzonderheid is dat het moment van ‘grandfathering’ en de start van de vangstrechtshandel ver uiteenleggen en de Nederlandse overheid zich bij de handel zelf afzijdig houdt. Het is zelfs de vraag of verhandelbaarheid van vangstrechten ooit de bedoeling was. ‘K ijk, het m inisterie zei, je m ag quotum overdragen. M aar wij hebben ze zelf een prijs toegekend,’ aldus een visser. 3. Ontstaansgeschiedenis van een markt voor vangstrechten In de periode 1975 tot 1986 ontstond er in Nederland een ‘grijs’ circuit voor vis. Een uitvoerige analyse van het ontstaan van dit grijze viscircuit valt buiten de doelstelling van dit artikel. Een van de redenen echter was dat de legitimiteit en legaliteit van het EGgezag betwijfeld werd door een groep Nederlandse vissers. Een EG-visserijbeleid, dat door alle lidstaten onderschreven werd, ging namelijk pas in januari 1983 van kracht (EG-verordening 170/83). Een tweede reden was dat de controle op de naleving van de quoteringsregeling te wensen over liet (Vervaele e.a. 1990, 146). Sinds 1983 zijn EG-lidstaten verplicht de visserijregelgeving te implementeren. Toch is de periode van 1983 tot en met 1986 in veel opzichten te vergelijken met die ervoor. De individuele quota werden dan ook tot 1986 op grote schaal overschreden. Er werd (te) veel gevangen en er werd veel verdiend in de visserij. Vissers investeerden, deels met overheidssubsidies (WIR), in moderne, nieuwe schepen met veel motorvermogen. Er was sprake van bedrijfsuitbreidingen, en nieuwkomers, veelal ex-vissersknechten, schaften zich ook een kotter aan. De Europese Commissie moest dan ook in een evaluatie (1986) met met betrekking tot visserijbeleid concluderen dat: ‘in tal van lidstaten tekortkomingen [zijn] vastgesteld bij het handhavingssysteem en [er] is zelfs sprake van tegenwerking van de nationale overheden’. In die evaluatie bleek Nederland het slechtst te scoren van alle lidstaten (Vervaele e.a. 1990,147). Deze constatering was aanleiding voor vragen in de Tweede Kamer, hetgeen uiteindelijk resulteerde in een onderzoek naar de eventuele actieve dan wel passieve betrokkenheid van het ministerie bij het ontduiken van de EG-visquoteringsregelingen (verricht door de subcommissie Visquoteringsregelingen in 1987). Het onderzoek had weinig politieke consequenties. Voor vissers had het echter wel consequenties. Zij werden vanaf die tijd strenger gecontroleerd op de naleving van de quoteringsregeling. Dit betekende dat iedere visser alleen zijn ooit verworven individuele vangstrechten voor tong en schol mocht opvissen. Het werd dan ook voor sommige vissers belangrijk extra vangstrechten te verwerven boven op het, soms te kleine, historisch quotum. Enkele vissers hielden al eerder rekening met de bestrijding van het grijze circuit. Eén van die vissers had tot aan 1984 niet meegedaan aan nieuwbouwinvesteringen. Toen hij uiteindelijk een schip had laten bouwen dat in december 1984 opgeleverd werd, ging het gerucht dat het grijze circuit zijn langste tijd gehad had. Zijn vangstrechten konden van het oude schip naar het nieuwe schip overgeschreven worden. Maar op zijn oude scheepje uit 1967 zaten bijna geen historische rechten, zodat hij voor de aflossing van zijn nieuwe schip in de problemen zou raken wanneer de vis niet grijs afgezet kon worden. Hij besloot toen onmiddellijk quotum te kopen. Voor ruim 200.000 gulden kocht hij een ‘contingent’ tong en schol. Een gedurfde stap, het betekende immers een aanzienlijke investering boven op die voor de vervanging van zijn schip. Hij betaalde ƒ 7 ,- voor een kilo tongvangstrecht. Zijn zwager betaalde drie maanden later ƒ15,-. Vanaf die tijd zijn de vangstrechtsprijzen alleen maar gestegen: in 1992 werd voor een kilo tongvangstrecht ƒ 114,- gevraagd. In 1990 is er in totaal circa 900 ton tongvangstrecht en 4.300 ton scholvangstrecht verhandeld (Ministerie van LNV 1992, 12). Het nationale quotum voor tong in 1990 bestond uit 18.750 ton. Het nationale quotum voor schol bedroeg toen 68.400 ton. Hieruit kan worden geconcludeerd dat ongeveer 5% van de vangstrechten voor tong en zo’n 6% van die voor schol, in 1990, verhandeld zijn. 4. De handel in vangstrechten Logischerwijs zou de prijs van vangstrechten bij een evenwichtige markt moeten reageren op de jaarlijks vast te stellen omvang van de TAC. Op een verkleining van de TAC zou dan een waardestijging van de quota volgen. Visrecht is dan immers schaarser geworden. De waarde van de vis kan dan zelf ook stijgen, vanwege betere marktprijzen. De overeengekomen TAC’s voor tong zijn vanaf 1984 als volgt (in 1000 ton): 1984 - 20,0; 1985 - 22,0; 1986 - 20,0; 1987-14,0; 1988-14,0; 1989-14,0; 1990-25,0; en 1991 - 27,0. Voor schol was dit respectievelijk (eveneens in 1000 ton): 182,200,180,150,175,185, 180 en in 1991 175 (ICES 1992,104-106). De TAC voor tong was dus relatief laag gedurende de jaren 1987,1988 en 1989,en is vervolgens sterk verhoogd. De schol heeft alleen in 1987 een lage TAC gehad, terwijl de overige jaren vrij stabiel waren. Er is echter een enorme waardestijging van quota opgetreden sinds 1986. ‘De hoogte van de prijzen wordt met name bepaald door enkele zeer kapitaalkrachtige vissers [...] De financiering van de aankoopprijs vindt plaats uit eigen vermogen of door verhoging van de hypotheken op de schepen. Mede door de onzekerheid voor de bedrijfstak op langere termijn kennen banken bij het verstrekken van leningen geen waarde aan de visquota toe’ (De Boer en Van Keulen 1992,2). Voor een bedrijf met al hoge hypotheeklasten is het dus moeilijk om te investeren in vangstrechten. Dit betekent dat er een tendens is dat de sterke bedrijven sterker worden en de zwakkere zwakker. In een Nederlandse visserijhaven werd er door een visser een schatting gemaakt van de quota-verdeling in die haven: van de 60 kotters zouden er 16 schepen ongeveer 40-50% van het quotum (op die haven) bezitten (Hoefnagel 1993). Er doet zich nu in 1993 een verandering voor. De topprijzen van 114 gulden per kilogram tongvangstrecht en 14,5 gulden voor een kilogram scholvangstrecht van 1992 zijn sterk gedaald, onder andere door een ruimere TAC voor tong met 8%. De TAC voor schol is weliswaar verminderd, maar de prijs voor een kilo scholvangstrecht is toch gedaald, omdat deze verbonden is aan de prijs van tongvangstrecht en omdat de afzetmarkt voor scholfilet kleiner geworden is. Een laatste oorzaak is de, volgens vissers, verminderde schol-stand, zodat vissers moeite hebben hun scholquotum vol te vissen, en er dientengevolge geen vraag is naar scholquotum. Zoals eerder gesteld, ligt een mogelijke oplossing voor bedrijven met weinig vangstrechten in het huren van vangstrechten. Als iemand quotum over heeft, kan hij zijn recht tijdelijk overdragen. Een ander met te weinig quotum wil daar best een prijs voor betalen. Er vonden in 1990 bij voorbeeld zeshonderd huur/verhuur-transacties plaats (Ministerie van LNV 1992,12), terwijl er in 1990533 kotters waren. Het gaat hier dus om een omvangrijke markt. Volgens het ministerie waren de verhuurprijzen ƒ 6,- voor 1 kilo tongvangstrecht en ƒ 1,-voor 1 kilo scholvangstrecht in dat jaar. Tong- en scholvissers kopen en huren dus vangstrechten van elkaar. Er zijn ook Nederlandse vissers die tong- en scholvangstrechten verworven hebben in Engeland en Duitsland. Deze vissers kwamen voor relatief weinig geld in het bezit van Britse tongen scholvangstrechten (licenties), namelijk door kotters ‘om te vlaggen’; Hollandse kotters werden verkocht naar Engelse rederijen, die in handen zijn van Nederlandse vissers. Volkomen legaal maken nu zeker 60 Nederlandse kotters onder Britse vlag gebruik van de vangstrechten voor tong en schol die de EG aan Engeland toebedeeld heeft. De vangst wordt hier in Nederland verhandeld en de kotters houden zelfs hun eigen havens als thuisbasis (Trouw 2-7-1992). In haar proefschrift stelt Peeters: ‘Met name het grote toepassingsgebied van de EEG maakt in principe een communautaire vergunningenmarkt voor niet-locatie-specifiek milieubelastende activiteiten aantrekkelijk.’ Met locatie-specifiek wordt bij voorbeeld bedoeld een vuillozing via een pijp in een rivier. EG-vissers hebben een ruime ‘locatie’ om hun vangstrechten te benutten, namelijk de Noordzee en andere delen van de Atlantische Oceaan. Nederlandse vissers hebben in zekere zin een communautaire vergunningenmarkt op touw gezet. Door deze praktijk is de relatie vangstcapaciteit en vangstmogelijkheid in Groot-Brittannië in 1992 onder spanning komen te staan, terwijl het land er zelf nauwelijks de vruchten van plukt. Omvlaggen staat nu zeer ter discussie en is in feite niet meer mogelijk omdat de Britse vloot zich niet meer mag uitbreiden. Er hebben zich ook vergelijkbare transacties voorgedaan met Duitsland, maar ook daar is paal en perk aan gesteld. Voor buitenlandse vissers was het echter onmogelijk Nederlandse rechten te verwerven vanwege de enorm hoge prij - zen. Zo’n spontane en dus onvoldoende gereguleerde communautaire vergunningenmarkt heeft zijn schaduwzijden, vanwege de ongelijke concurrentieposities van de vissers in de verschillende lidstaten.
Overheid, fiscus en de vangstrechten handel
De waarde van de vangstrechten wordt op de vrije markt bepaald. Vanuit de visserijwereld is echter al aan het begin van de quotering (1975) een voorstel gedaan de markt te structureren, doormiddel van een ‘quotabeheerfonds’. Er werd aan gedacht bij bedrijfsbeëindiging quota ‘in te leveren’ bij een fonds dat door zowel de overheid als het bedrijfsleven beheerd en gefinancierd zou worden. Nainlevering van quota zouden deze evenredig verdeeld worden over de vissers met tong- en scholrechten.6 De verruiming van de individuele quota zou aldus op een passieve manier verkregen worden. In de praktijk blijkt een afwachtende houding echter minder goed bij ondernemers te passen. Bovendien zou de uitkooppremie voor vangstrechten wellicht niet zo hoog zijn, zodat er weinig stimulans vanuit zou gaan voor inefficiënte bedrijven om ermee te stoppen. Dit is bij een hoge waarde van vangstrechten, die te realiseren is via een markt, wel het geval. Vissers wilden, na de invoering van een strenger controlebeleid, aan bedrijfsbeëindigers graag meer geld betalen voor quota dan een ‘ uitkoopfonds tong- en scholvisserij’ op zou kunnen brengen. Er zijn overigens door de overheid wel voorwaarden gesteld aan de overdracht van vangstrechten. Zo kunnen tong- en scholvangstrechten alleen gekocht worden door eigenaren van een schip dat op een lijst van de EG genoteerd staat, en die in het bezit zijn van een schol- en tongdocument en een (pk-)licentie. Vissers mogen voorts hun visrechten niet in porties verkopen, slechts in hun geheel. Vissers kunnen wel porties opkopen. Dit lijkt tegenstrijdig, maar het op de markt gekomen quotum is pas verkocht als de aanbieder voldoende vissers heeft weten te vinden die gezamenlijk zijn gehele quotum opkopen. De vangstrechtoverdracht moet goedgekeurd en geregistreerd worden op het ministerie om controle op het gebruik van de vangstrechten mogelijk te maken. Tevens verlangt de overheid dat de opkoper een aanschaftoestemming van zijn bank overhandigt. Het aanschaffen van vangstrechten is afschrijfbaar voor de belastingen. Het effect van deze mogelijkheid is dat winstgevende bedrijven telkens relatief kleine porties vangstrecht opkopen (om belastingplicht te verminderen) en daardoor de prijs omhoogdrijven. De mogelijkheid om quota-aanschaf af te schrijven is merkwaardig, omdat afschrijving van toepassing is op goederen die slijten. De Belastingeenheid Grote Ondernemingen Breda weigerde op een gegeven moment quota voor afschrijving in aanmerking te laten komen. Omdat de belastinginspecteurs in Zwolle (voor Urk) en Zeeland dit wel toestonden, ontstond er rechtsongelijkheid. Hoewel er in 1992 onzekerheid was, blijkt de mogelijkheid quota af te schrijven in 1993 opnieuw, en nu voor alle vissers, te gelden. Er is een keerzijde aan deze belastingmedaille. Wanneer een bedrijf verkocht wordt, moet er belasting betaald worden over de dagwaarde van de vangstrechten en de dagwaarde van het schip en vistuig. Dit geldt ook bij bedrijfsopvolging binnen het familiebedrijf. Overdracht tegen een naar de mening van de fiscus te laag tarief kan leiden tot het betalen van schenkingsrecht (Visserijnieuws 17-4-1992). Successie- en schenkingsrecht is bij melkquotum verdisconteerd in de waarde van grond in verpachte staat, en komt neer op 1/5 van de dagwaarde. Een boerenzoon of -dochter die het bedrijf van zijn of haar ouders over wil nemen, moet belasting betalen over de fictieve waarde in de plaats van de feitelijke dagwaarde van het land plus melkquotum. Bij overdracht van visquota wordt de dagwaarde wel berekend. Bij een overspannen markt zoals die der vangstquota leidt dit tot problemen, omdat de quota veel waard zijn, maar het geld zelf er niet is. Vissende vaders hebben ooit de vangstrechten gratis gekregen, maar hun zeegaande zonen kunnen de inmiddels waardevolle vangstrechten niet of moeilijk ovememen vanwege het successie- en schenkingsrecht. 6. Sociale, economische en milieueffecten van de verhandelbaarheid van vangstrechten tong en schol De verhandelbaarheid van tong- en scholvangstrechten heeft een waardestijging van deze rechten tot gevolg gehad. De toegenomen waarde van quota heeft de volgende sociaal-economische effecten: (1) moeilijke toegang tot de sector voor nieuwkomers, (2) moeilijke bedrijfsuitbreidingen, (3) bedrijfsbeëindigingen van inefficiënte en in sommige gevallen van ‘gezonde’ bedrijven, (4) concentratie van vangstrechten bij grote ondernemers, en (5) bedrijfsen schaalverkleining. Voor elk van de hierboven genoemde gevolgen zal ik het milieu-effect bespreken: Moeilijke toegang tot de sector voor nieuwkomers - In de periode 1977-1986 was het mogelijk voor ‘nieuwkomers’, bij voorbeeld vissersknechten, om voor zich zelf te beginnen, meestal met slechts een klein individueel quotum. Dit is nu, na een toename van de controle op de relatie vangstrecht en aangelande vangst per schip, onmogelijk vanwege de prijs die voor vangstrechten betaald moet worden. In 1977 waren er 495 kotters (exclusief schelpdierkotters en trawlers) met een totaal aan 325.000 pk, tien jaar later was dit respectievelijk 611 en 581.000 (Ministerie LNV 1992). (Dit betreft zowel nieuwkomers als bedrijfsuitbreidingen.) Vanaf 1987 is het aantal kotters en pk’s afgenomen. In 1991 waren er 494 kotters met 502.000 pk (LEI). Geen extra kotters in de vaart betekent dat de vangstcapaciteit en de vangstmogelijkheid niet verder uit elkaar groeien en heeft dus een gunstig milieu-effect.
Moeilijke bedrijfsuitbreidingen - De kottervloot in Nederland is in handen van familiebedrijven.
De bemanning van een kotter wordt idealiter gerekruteerd uit de naaste familie. Een veel voorkomende vorm is die van een visser-eigenaar met zonen. Wanneer de vader-eigenaar ouder wordt en de zonen volwassen zijn of zelfs al zelf vissende zonen hebben, wordt het bedrijf opgesplitst onder de zonen. De vader blijft dan voor een kleiner deel in het bedrijf participeren en wordt actief aan de wal. Zijn zonen, broers dus, gaan elk verder op een eigen kotter met hun eigen zonen, eventueel aangevuld met andere bemanningsleden. Deze systematiek treft men aan in de hele Noord-Atlantische visserij en wordt de ‘all brother crews life-cycle’ genoemd (Jorion 1982). Het splitsen van een bedrijf onder broers is nu niet goed meer mogelijk vanwege de waarde van vangstrechten. Aanvankelijk is de oplossing gezocht in ‘omvlaggen’, maar ook dit is nu niet meer mogelijk. Het splitsen van een bedrijf is nog wel mogelijk wanneer er bij voorbeeld sprake is van twee broers, twee schepen en veel vangstrechten. Scheepsuitbreidingen zijn vooral vanwege de hoge prijzen van quota moeilijk te realiseren. Als gevolg hiervan zullen broers het met elkaar moeten uithouden op een schip. Het einde van de ‘all brother crews life-cycle’ heeft een gewenst milieu-effect. Het betekent immers geen uitbreiding van de vloot. 3. Bedrijfsbeëindiging en4. concentratie van vangstrechten bij grote ondernemers - Vissers met te weinig vangstrechten kunnen rechten huren of kopen. Het is echter voorgekomen dat de prijzen zo hoog waren dat de vis niet rendabel op te vissen was. Dit werkt ‘zwart’ vissen in de hand. Illegaal gedrag wordt echter steeds meer afgestraft. Bedrijfsbeëindiging is dan een oplossing. De quota van de bedrijven die ophouden worden opgekocht door sterkere bedrijven. De sterkere bedrijven zijn over het algemeen winstgevende ondernemingen met mime quota en met hypotheeklasten die te overzien zijn. De tendens dat sterke bedrijven sterker worden, komt overeen met de verwachte effecten van verhandelbaarheid van milieuverbruiksrechten besproken door respectievelijk Nentjes (1988) en Künneke (1992,198). Door de gestegen waarde van de vangstrechten is uittreding en opvolging binnen het familiebedrijf problematisch geworden. Er doen zich dan liquiditeitsproblemen voor vanwege de keerzijde van de belastingmedaille: het successie- en schenkingsrecht wordt berekend over de dagwaarde van de vangstrechten en de rest van het bedrijf. De bedragen zijn te hoog om rendabel ‘op te kunnen vissen’. Alleen bij bedrijven die dit juridisch slim (via bv’s of een holding bij voorbeeld) hebben geregeld is bedrijfsopvolging of overdracht financieel makkelijker op te brengen. Het visserijbedrijf is echter traditioneel gebaseerd op familieverhoudingen, terwijl de handel in vangstrechten een recent verschijnsel is. Niet alle bedrijven zijn afgestemd op deze recente ontwikkelingen. Sommige zijn ook onwillig hier verandering in aan te brengen, omdat het een sociale en culturele verschuiving zou betreffen. De niet-vissende familieleden bij voorbeeld, dit zijn voornamelijk dochters en echtgenotes, zouden bij een doorgevoerde scheiding tussen huishouden en bedrijf geen rechten meer hebben. Omdat vrouwen veelal nog wel rechten in het bedrijf hebben, kunnen zich ook problemen voordoen bij overlijden of bij een scheiding van een firmant. De weduwe of ex-vrouw kan dan, vanwege het huwen in gemeenschap van goederen en de nog niet doorgevoerde scheiding tussen huishouden en bedrijf, haar eigen deel uitbetaald krijgen. De bedragen zijn vanwege het belasting- en verervingsrecht zodanig dat dit in een aantal van bovengenoemde gevallen van veranderingen binnen het familiebedrijf tot bedrijfsbeëindiging leidde. Vaak van een ‘gezond bedrijf’. De quota hebben hoge waarde, maar het geld zelf is er niet. Dit is een opmerkelijk effect van de vangstrechtenhandel en voldoet niet aan de eis van economische efficiëntie. Dergelijke bedrijfsbeëindigingen zijn ook sociaal inefficiënt, vanwege de onnodige vernietiging van werkgelegenheid, traditie en vakkennis. Bedrijfsbeëindiging is vanuit milieuoogpunt daarentegen positief, omdat dan minder vissers de verleiding van het zwart vissen hoeven te weerstaan. De realiteit wijst uit dat een kleiner aantal vissers met per schip een voldoende quotum gunstig is voor de milieudoelstelling van het visserijbeleid: het duurzaam exploiteren van de visbestanden.
Bedrijfs- en schaalverkleining - Onder invloed van de hoge aanschafprijs van quota en het ‘zat zijn van rommelen en wegmoffelen ’ is het aanpassen van een meer kotterbedrijf aan het individuele quotum een mogelijkheid. Bij voorbeeld door van een tweekotterbedrijf een een kotterbedrijf te maken. Dit houdt helaas wel het ontslag in van de bemanningsleden van die kotter. Dit zijn vaak familieleden of buren van de schipper-eigenaar, hetgeen zo’n besluit moeilijk maakt. Toch komt het wel voor. Een van de bedrijven in mijn onderzoek met twee kotters heeft vooral op aandringen van de vader-eigenaar één kotter afgestoten. ‘Gelukkig is iedereen van die ouwe kotter goed terechtgekomen. Nu we een schip hebben met genoeg quotum [...] hebben we ook onze gemoedsrust terug.’ Voor de bedrijven die besluiten van hun twee kotters er een af te stoten en de vangstrechten op één kotter te zetten, geldt dat dit een gunstig milieu-effect zal hebben. Uit zo’n besluit blijkt ook hoe vervelend zwart vissen voor een visser kan zijn. Schaalverkleining is een ander effect van de verhandelbaarheid van quota. Een van de voor mijn onderzoek geraadpleegde vissers wil van een groot schip van ongeveer 1600 pk met te weinig quotum naareenkleine ‘Eurokotter’ van 300pk overstappen: ‘Ja, ik wil kleiner. Het schip aanpassen op quotum. Je mag dan altijd vissen. Minder onkosten, het kostenplaatje gaat naar beneden. Minder olie, netwerk, kettingen, alles.’ Zoals al eerder vermeld kunnen zich ook problemen voordoen bij overlijden van een firmant. Traditioneel hebben vissersvrouwen evenveel rechten in het bedrijf als hun man. Wanneer een weduwe haar deel opvraagt, kunnen liquiditeitsproblemen ontstaan die of leiden tot bedrijfsbeëindiging, of tot aanschaf van een ‘Eurokotter’. Hoewel het logisch lijkt dat schaalverkleining van een grote kotter naar een kleine ‘Eurokotter ’ gunstig is voor de visstand, is dit niet het geval. In het theoretisch model van een vergunningenmarkt met betrekking tot vervuilen werd gesteld dat de kosten die gepaard gaan met vervuilen een prikkel vormen tot de ontwikkeling en toepassing van milieuvriendelijker technologieën. Overgaan van een grote naar een kleine kotter is vanwege een vermindering van het olieverbruik en geringere vangsten milieuvriendelijker en kostenbesparend voor de ondernemer. Schaalverkleining (op grote schaal) heeft echter wel tot gevolg dat de visserij-inspanning in de kuststrook (de twaalfmijlszone) enorm is toegenomen. ‘Die twaalf mijl is ingesteld om de vis te beschermen. Maar qua vis intensiviteit van de Eurokotters, is er nog nooit zoveel binnen de twaalf mijl gevist als de laatste jaren. Wij visten nooit binnen de twaalf mijl.’ (Tong- en scholvisser.) Deze nieuwe overcapaciteit is een ongewenst effect voor het milieu, want binnen de twaalfmijlszone bevinden zich de ‘kraamkamers’ van bepaalde vissoorten.10 Samenvattend kan gesteld worden dat er globaal vier sociaal-economische effecten van de hierboven beschreven maritieme milieumarkt zijn: Het aantal middelgrote en grote platvis visserijbedrijven neemt af; daarentegen neemt het aantal kustvissers toe; de sterke, grote visserijbedrijven worden sterker; en de traditionele structuur van de familiebedrijven is in een veranderingsproces verwikkeld. De milieu-effecten zijn deels positief en deels negatief. Positief is dat onder invloed van de vangstrechtshandel de te grote capaciteit van de Nederlandse vloot afneemt. Een gevolg is ook dat er een toenemende concentratie visrechten bij een steeds kleiner aantal bedrijven ontstaat, waardoor visserijfraude afneemt. Een belangrijk negatief milieu-effect is de concentratie van kleinschalige visserij in de kuststrook, hetgeen voor milieuschade zorgt. Het milieuprobleem heeft zich dus verlegd en dit vraagt wederom om maatregelen.
Een milieumarkt in de plaats van overheidsregulering?
Een vergunningenmarkt zou als instrument kunnen dienen om het milieu minder te belasten. Is echter een quoteringsbeleid niet voldoende om de gewenste milieu-effecten te bereiken? Het instellen van een ‘plafond’ aan het milieuverbruik, gecombineerd met een situatie waarin iedereen zich houdt aan die quotering, zou in principe voldoende moeten zijn om het beoogde milieu-effect te verkrijgen. Het eerdere bestaan van een grijze markt voor vis en het af en toe de kop opsteken van geruchten over een zwarte markt, bewijzen echter dat de instelling van een plafond niet voldoende is. Daarom is het interessant te onderzoeken of quotabezit en -handel een extra prikkel vormen om niet milieubelastend te handelen. Wanneer een ondernemer genoeg milieuverbruiksrechten heeft, hoeft hij zich niet in het illegale circuit te begeven. Overtreders zullen dus vooral diegenen zijn die te weinig quotum hebben om winstgevend te kunnen draaien. De enige manier om legaal een milieubelastend bedrijf te voeren, is genoeg milieuverbruiksrechten te hebben. De mogelijkheid moet er zijn om die rechten te verwerven en te verruimen. De handel en verhuur van milieuverbruiksrechten vormen hiervoor een oplossing. Een gevolg van deze milieumarkt met zijn hevige concurrentiestrijd om het recht ‘het milieu te mogen verbruiken’ is dat er voor steeds minder verbruikers plaats is. De relatief kleine groep die overblijft kan zichzelf makkelijker beheersen, zij beschikt immers over genoeg rechten en is daardoor voor de overheid meer beheersbaar. Het marktmechanisme zou bij een dergelijke uitwerking vooral een handhavingsinstrument zijn, en draagt dus bij aan milieubeheer. Het is echter de vraag of de markt in de plaats van overheidsregelgeving kan treden, gelet op de bijeffecten van een vergunningenmarkt. In het geval van de vangstrechthandel zijn dit: (a) nadelige milieu-effecten en (b) ongewenste sociaal-economische effecten. Schaalverkleining in de visserij genereert, zoals we gezien hebben, een nieuw milieuprobleem. Het milieuprobleem heeft zich verplaatst. Bij het stoppen van gezonde bedrijven zijn de ongewenste sociaaleconomische effecten: onnodige vernietiging van werkgelegenheid, traditie en vakkennis. De afweging moet gemaakt worden of dergelijke bijeffecten op de koop toe genomen moeten worden. Wat is belangrijker? Een handig handhavingsinstrument voor de overheid, of een alert milieubeleid met een sociaal-economische component waardoor niet alleen het recht van de sterkste hoeft te gelden. Ik denk dat het één het andere niet uitsluit. De werking van de markt als handhavingsinstrument kan worden aangewend binnen het kader van een sociaal-economisch georiënteerd milieubeleid. Concluderend kan gesteld worden dat het marktmechanisme niet alleen een pragmatische, maar tegelijkertijd een primitieve werking heeft. Daarom zou de milieumarkt niet als tegengesteld aan overheidsregulering opgevat moeten worden, maar als een aanvullend beleidsinstrument.
Noten 1. De auteur dankt Romke van der Veen voor zijn waardevolle commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
2. De gegevens over vangstrechthandel zijn gebaseerd op interviews, gehouden in 1992 en 1993, met vissers en bestuursleden van visserijverenigingen.
3. De TA C ’s worden verdeeld onder Zweden, Noorwegen, Ijsland, de Faröer, VS, Canada, (voormalige) USSR en de EG.
4. In andere lidstaten is dit anders geregeld.
5. Van 1974-1977 was er reeds een quotering, maar niet in EG-verband.
6. Het quotabeheerfonds is ook daadwerkelijk opgericht. Het vormde een onderdeel van een saneringsregeling in de beginperiode van de quotering. Door het ontstaan van het grijze circuit was er voor vissers echter geen reden om van deze saneringsregeling gebruik te maken.
7. Vissersschepen staan ingeschreven in het Centraal visserij-register. Er mogen geen schepen meer bijgeschreven worden, er mogen wel schepen worden vervangen of aangepast. Sommige vissers hebben naast hun kotters ook kleine vissersvaartuigen op deze lijst laten plaatsen. Zodat zij ‘als de tijden veranderen’ kunnen uitbreiden. 8. Het merendeel van de Nederlandse bedrijven betreft familiebedrijven, namelijk 80%. 9. Het kost niet alleen de (7 of 8) opvarenden hun baan, maar het kost ook arbeidsplaatsen aan de wal: in de scheepsreparatie, nettenfabricage en andere toeleveringsindustrieën. Men rekent per opvarende zo’n 3 a 4 arbeidsplaatsen aan de wal.
10. Tevens zijn de ‘Eurokotters’ concurrenten geworden van de aldaar vissende garnalenvissers. De prijs van garnalen is door de grote aanvoer sterk gedaald.
Literatuur Boer, De, en Van Keulen, 1992, ‘Memorandum inzake fiscale problemen in de bedrijfstak van de visserij’. In: F is c a le a s p e c te n m e t b e tr e k k in g lo t q u o ta . Visscrijdag 1992. Burg & De Raad. Burg en De Raad, 1992, F is c a le a s p e c te n m e t b e tr e k k in g to t q u o ta . Visserijdag 1992. Rotterdam. Bressers, J.Th.A., 1985, M ilie u o p d e m a r k t: D e c o n tr o v e r s e tu s s e n tw e e m a r k tb e n a d e r in g e n in h e t m ilie u b e le id . Kobra/Amsterdam. Hoefnagel, E., 1993, ‘Kettingreacties in het visserijbeleid: Via onbedoelde naar beoogde beleidseffecten’. F a c to, 4 (1993): 2-7. ICES, 1992, C o o p e r a tiv e r e s e a r c h r e p o r t N o .1 7 9 . Part 1. Reports of the ICES advisory committee on fishery management 1991. Jorion, P., 1982, ‘AU brother crews in the North Atlantic’. T h e C a n a d ia n R e v ie w o f S o c i o l o g y a n d A n th r o p o lo g y , 19 (4): 513-26. Künneke, R.W., 1992, ‘De verdeling van eigendomsrechten als bestuurkundig vraagstuk’. B e s tu u r s k u n d e , 4 (1992). Ministerie LNV, 1992, V isse n n a a r e v e n w ic h t. Beleidsvoornemen. Structuurnota Zee- en kustvisserij. M inisterie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Nentjes, A., 1988, ‘De economie van het mestoverschot’. T ijd s c h r ift v o o r M ilie u k u n d e , 3: 159-164. Peeters, M., 1 9 9 2 , M a r k tc o n fo r m M ilie u r e c h t? E e n r e c h ts v e r g e lijk e n d e s tu d ie n a a r d e v e r h a n d e lb a a r h e id v a n v e r v u ilin g s r e c h te n . Tjeenk Willink, Zwolle. Salz, P., 1991, D e E u r o p e s e A tla n tis c h e V is s e r ij: S tr u c tu u r, e c o n o m is c h e s itu a tie en b e le id . Onderzoekverslag 85. LEI-DLO. T r o u w , 1992, ‘Urkers vangen Britse tong- en scholquota onder Britse vlag. T r o u w , 2-7-1992. Vervaele, J., D. Ruimschotel en R. Widdershoven, 1990, R e c h ts h a n d h a v in g b ij v is q u o te r in g : E e n e v a lu a tie v e s tu d ie n a a r r e c h ts h a n d h a v in g v a n n a tio n a le e n E u r o p e s e r e g e lg e v in g . NISER. Utrecht. V is s e r ijn ie u w s , 1992, ‘Fiscaal overdrachtsprobleem dwingt bedrijven te stoppen’. V is s e r ijn ie u w s , 14-4 1992.